农村土地经营权实行有序流转，是稳定完善农村土地承包关系的重要环节，也是农业现代化建设的必由之路。近年来，许多地方遵循“依法、自愿、有偿”的原则，积极采取措施促进农村土地经营权流转，取得了良好的经济社会效益。我们看到农村土地流转的速度正在加快，流转形式趋于多样化，流转主体呈现多元化，发展态势良好。调查发现，当前农村地区土地流转情况虽然取得了一定成效，但在具体实施过程中也存在一些问题，需采取措施予以完善。
一、当前农村土地流转过程中存在的主要问题及制约因素
（一）农村土地权属问题制约了农村土地流转。1980年以后，随着家庭承包经营责任制的实施，土地逐渐分散化，农村开始通过抓阄等方式决定土地的归属，但是由于土地的好坏差异较大，土地分配与调整过程中的问题较多。各乡村为了减少矛盾纠纷，将好田和差田按一定比例搭配进行了调整，绝大多数农民的耕地被分散于不同地段，难以做到协调耕作和集约化经营。对农户而言，过于分散的土地加上承包期长，只适应于家庭耕作，即使有些农户愿意将土地进行流转，但因地块分散也给土地规模化种植带来诸多不便。对承租人而言，为了取得相对集中的土地，需要与不同的农户进行协商，即使大多数农户同意租出，但个别农户如果不愿意转出的话，造成的结果必然是成片土地得不到有效流转，加大了土地流转的难度和成本。
（二）农村土地登记管理制度问题制约了农村土地流转。一是农村土地承包权期限过短，削弱了投资者的心理预期。目前农村土地承包经营权只有30年，且土地的使用期已有十几年，期限过短削弱了投资人受让农村土地的积极性，制约了农村土地的流转。二是农村土地承包经营权证管理登记制度缺位，经营权证书缺乏公信力。目前，农村土地流转没有相应的登记制度作支撑，城乡统一的管理制度还没有建全，从而导致产权缺乏公信力，制约了农村土地市场化流转。三是土地征收制度的不健全，让受让人对未来利益保障缺乏积极的心理预期。一方面，《宪法》第十条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《物权法》第四十二条同样规定：为了公共利益依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地。另一方面，《土地管理法》第四十七条规定的土地征收补偿标准过低，仅能保障被征收人的基本生活。然而土地流转的受让人受让土地的动因在于增加对土地的投入，提升土地的利用价值，提高土地收益。在土地征收制度不健全的情形下，土地流转受让人受让的土地随时可能被征收且得不到合理补偿，其对受让土地缺乏积极的心理预期。
（三）农村社会保障机制不健全制约了农村土地流转。在中国大多数农村，土地不仅是最重要的农业生产资料，也是农民最基本的生活保障，可以这样说，受制于农村社会保障机制不健全，在当前和今后相当长的一段时期，土地在一定程度上仍然是农民最大和最后的保障。相当一部分农民在经商务工后，虽然收入有了提高，但仍然把承包田看成是“活命田”和就业“保险田”，特别是国家免除农业税、实施粮食直补等支农惠农政策后，农民更怕丧失土地承包经营权。加上农民对未来的收入预期是不确定的，在未出现一种替代性的模式可以解决农民在没有土地的情况下也有可赖以生存的出路之前，农民对土地流转的态度是比较谨慎的。在我们调查的农民中，也确实存在一些农民将手中土地出租的情况，但租期一般为一年，仅局限于家中土地较多的外出打工农户。
（四）财税金融配套服务不到位制约了农村土地流转。一是地方政策扶持不到位。随着农业产业化组织程度的提高，农村经济结构正在发生新的变化，农户生产经营规模不断扩大，对资金需求量日益增长。从调查情况来看，益阳市尚未出台有关农村土地流转、规模经营的激励扶持政策；政府对规模种养大户、农民专业合作社、农业龙头企业在基础设施建设、税收优惠、资金投入等方面的扶持措施还相对较少。此外，各级政府财政支农资金虽然逐年增加，但“点眼药水”式的扶持方式，达不到应有的扶持效果。此外，目前实行的种粮农民“综合直补”政策，一般是由乡镇财政所按村组造册上报的人口发放，未能实现谁种谁有，不种不补的原则，大量外出农民不种粮，甚至抛荒土地均可领取粮食直补，势必降低土地流转的积极性。二是金融部门跟进不到位。受制于农村土地产权不明晰，收益不稳定的现实，加上过严的信贷责任管理机制，涉农金融机构在发放涉农贷款时（农户小额信用贷款除外），要求贷款者必须具有易变现的有效抵押物，而将农村土地经营承包权排斥在有效抵（质）押范围之外，致使农村土地流转难以得到金融机构及时有效的支持。此外，政策性保险在保护和推动土地流转的健康发展，增强其抗风险能力的保险品种开发上也处于一种“真空”状态。
（五）农村土地市场法制环境制约了农村土地流转。一是土地流转没有专门立法。目前指导农村土地流转的法律有《土地管理法》、《物权法》、《农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，在实际执行过程中，由于相关内容和程序不够明确具体，缺乏可操作性，导致许多地方出现有法难依的现象。同时，由于典出多门，司法部门在仲裁此类纠纷案件中法律冲突缺乏权威性，裁定结果往往令纠纷双方不服。二是流转程序、手续不规范，容易引发土地纠纷。主要表现在：（一）是土地流转特别是农户与农户之间口头协商的土地流转随意性比较大，未能按照协议签订书面合同；（二）是在土地流转过程中未充分征求流转双方的意愿，流转双方的合理要求未能及时协调解决；（三）是部分流转协议条款不齐全，双方权利义务不够明确，合同未能鉴证和公证。这些情况的存在，将使流转双方的权益得不到有效保障，不但影响土地流转工作的顺利进行，还容易引发土地纠纷。三是土地流转市场尚未形成，缺乏中介服务平台。一方面想转出土地的农户寻找流转对象难度大，而另一方面具有一定规模的种植大户、合作社、龙头企业却苦于和农户的谈判费时费力，又不能保证连片规模发展。土地流转信息不畅、空间狭窄，严重影响了土地成规模化流转。
二、推进农村土地经营权流转的建议：
（一）遵循农村土地流转原则，积极探索土地流转新思路。一是积极贯彻落实党在农村的土地经营制度，坚持在家庭联产承包责任制不变的前提下，把不改变农村土地性质和用途作为先决条件；二是按照“稳制活田”和“自愿、依法、规范、有偿”的原则，充分尊重农民意愿，切实保护农民的生产经营自主权。三是严格遵循政策规定，充分保障流转双方的合法地位，着力规范土地流转申请、登记、备案、公证各项程序，依法合理有序进行土地流转。四是把农民利益放在第一位，保障农民土地流转收益权，因此，土地流转遵循的原则是一方面要促进农业结构调整步伐的不断加快，另一方面是农民的收益得到保护并不断提高，确保农民利益不受损害。
（二）加强政府行政引导，健全农村土地流转服务新体系。一是建立市、区（市）、乡镇三级农村土地使用权有形市场交易网络。其中：市级建“三农”服务中心，区（市）建农村土地使用权交易服务中心，乡镇建农村土地流转服务中心。农民、合作社或银行拿到土地使用产权证，可以到土地交易服务中心进行交易；同时土地交易服务中心对土地进行客观公正的评估，给交易双方提供参考价格，这样就形成了农村土地产权交易的有形市场，提供了土地使用产权交易的平台，解决了制约农地流转的市场缺位问题。二是大力发展农村土地流转合作社，促进土地与资本的结合，实现土地流转效益最大化。具体操作程序是：第一、农户以所承包的耕地或林地作为资本，申请加入土地合作社。合作社与农户签订《土地承包经营权委托经营协议书》，乡（镇）农经站与合作社对入社农户的承包土地登记造册，土地合作社发给入社农民《合作社成员证》予以确认，合作社成员凭《合作社成员证》获得土地收益。第二、合作社可以将流转用地的一部分承包给专业生产大户，以纯粹的租金方式获取收益，同时提供统一的有偿服务，只收取成本费；另一部分由合作社统一耕种、管理、经营，合作社以劳务用工的形式雇用人员从事日常的生产活动，用工支出从土地收益中提取。第三、合作社对收益实行按股份分红的原则。合作社将纯收益的大部分按照农民入社的土地面积、地级、林地产出能力等进行按股份分红；然后再从剩余部分中提取合作社发展公积金和风险基金，风险基金用于购买农业保险等。
（三）加快农村社会保障体制改革，建立农村土地保障新制度。首先，土地规模化经营后，市场风险与自然风险会增强，要消除农民的后顾之忧，需要探索建立农村土地流转的风险保障基金。由土地流转受让方预缴一定数额的流转保证金，存入承包农户和业主指定的流转基金专户，由农业部门代为管理，财政部门监督支付。当业主不能按期支付给承包户流转费用时，可用此基金支付。其次，积极推进农村社会保障体系改革，逐步建立和完善农村的各项社会保障制度，降低依靠土地社会保障的份额，最大限度地发挥土地的市场要素功能。对于外出打工的农民，应制定统一的、非歧视的劳动就业制度，把农民工逐步纳入城镇社会保障体系。在有条件的地方可以对城镇中的农民工采用土地置换社会保障的做法，积极建立统一的城乡社会保障体系，同时开展职业培训，提供工作机会。第三，政府部门积极推动保险公司介入农村土地经营效益保险，打消金融机构信贷投入的故虑。
（四）加强财税金融扶持力度，构建农村土地流转资金支持新机制。一是建立土地流转扶持资金，对于全部转出土地的农户给予一定补助，扶持其进城务工创业；对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当奖励；对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模经营，并能切实带动农户增加收入的龙头企业和种养大户进行重奖，从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。二是政府每年可安排部分资金，建立新型农民创业扶持基金，鼓励规模化经营者享受政府扶持粮食生产的各项优惠政策；同时积极探索建立涉农担保机构，可由县财政和龙头企业、种养大户各出一部分资金，为规模经营主体向金融机构进行融资担供担保，缓解土地规模化经营的资金难题。三是涉农金融机构要加大信贷服务创新力度，适应农村土地流转特点，积极开发农村土地经营权抵押贷款方式，满足土地流转双方的合理资金需求。四是改变现有农资综合直补资金的发放方式，采取多种粮多补贴、少种粮少补贴、不种粮不补贴的办法，真正调动农民种粮的积极性，还可探索实行重点补贴种粮农民合作经济组织或专业大户的作法。
（五）完善涉“流”法律体系，营造农村土地流转法制新环境。一是结合《土地管理法》、《物权法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律，制定专门的《农村土地流转法》将原农业部制定的《农村土地承包经营权流转管理办法》相关内容上升到法律层面，指导农村土地流转，避免典出多门、无可适从的矛盾。二是制定《不动产登记法》，使《物权法》对农村土地流转的相关规定落到实处。三是制定《土地流转税收条例》。以土地流转单价及总价建立双重标准，通过实行超额累进税率制，征收土地流转税，税收收入作为中央财政专项资金用于支持经济相对落后地区的建设。四是制定城乡统一的《房地产管理法》。建立城乡统一的房地产管理机制，明确城乡房地产用地管理、价格管理、价格评估、价格申报、转让、抵押、租赁、权属证书等制度，规范农村土地流转。
农村土地经营权流转既是今后一个时期内农业农村工作的重点，更是加快城乡统筹发展的一项重大举措。各级各部门要形成协调联动机制，加强配合，完善服务，不断提高服务水平。特别是区县、乡镇和村一级要加大协调力度，认真协 调解决行政区域内的热点难点问题。要进一步强化领导责任，建立健全部门工作 责任制，确保农村土地经营权依法有序流转和现代农业发展落到实处。
