改革开放以来，国民经济的持续增长和逐步深入的农村市场化改革使我国反贫困步伐明显加快，扶贫开发正处在以解决温饱为主的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的关键时期。提高扶贫开发的精细程度，进一步重视扶贫减贫质量的动态提升，是时代赋予扶贫开发的新使命。随着2020年全面建成小康社会节点的不断迫近，“中国式扶贫”又面临着一场严峻的历史大考。2015年我国中央一号文件明确提出，大力推进农村扶贫开发，推进精准扶贫。随着经济进入新常态，扶贫方式需要创新，应该鼓励社会力量参与，实现社会帮扶和精准扶贫有效对接。当前保险业如何创新保险扶贫的有效方式，扎实推进“精准扶贫、精准脱贫”，有待进一步探索。

一、保险业服务精准扶贫已取得成绩

（一）政策支持力度不断加大

2013年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，要求金融系统完善服务机制，促进贫困地区经济社会持续健康发展。2014年4月，《国务院办公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见》中更明确提到，加强涉农信贷与涉农保险合作，将涉农保险投保情况作为授信要素，探索拓宽涉农保险保单质押范围，拓展农业保险的广度和深度，鼓励各地区因地制宜开展特色优势农产品保险试点，创新农村小额信贷保证保险等新型险种，完善保费补贴政策。2014年3月，中国人民银行、财政部、保监会等七部委联合发布了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》，要求重点支持贫困地区基础设施建设，促进就业创业和贫困户脱贫致富。2015年8月，国务院办公厅下发了《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》，大病保险在全国推开。一系列政策的出台，为保险业发挥精准扶贫作用提供了强有力的支撑及指引。

（二）农业保险风险保障成绩明显

在政府财政补贴的推动下，我国农业保险自2007年以来取得了井喷式的增长。目前，农业保险开办区域已覆盖全国所有省份，承保品种达170多种。全国已建成基层服务网点2.2万个，保险协办员40余万人，保险服务乡镇覆盖率达93%，村级覆盖率达48%，在农村金融领域居于前列。同时，保监会积极指导行业加强产品服务创新，提升对贫困人群的服务能力和水平。农业保险赔款也是农民灾后恢复生产和灾区重建的重要资金来源。2015年，农业保险实现保费收入374.7亿元，参保农户约2.3亿户次，提供风险保障近2万亿元。

（三）大病保险及小额保险助力保障体系

 截至2015年9月底，全国除西藏外均出台了大病保险实施方案，已有17家保险公司在全国28个省(区、市)开展大病保险，覆盖8亿人口。全国累计有400多万人直接受益于大病保险，各地大病患者医疗费用的实际报销水平普遍提高了10～15个百分点，城乡群众“因大病致贫”“因大病返贫”问题得到有效缓解。此外，新农合大病保险有效缓解了农民抵御大病风险的能力，农村人身小额保险2014年以覆盖8000多万人口，使保险服务渗透到传统商业保险难以提供服务的低收入群体。

（四）加大保险资金贫困地区支持力度

一是深化基础设施投资计划等注册制改革，积极支持保险资金参与西部大开发。截至2015年第三季度末，保险资金通过债权、股权投资计划和资产支持计划等方式，累计对西部11个省（自治区、直辖市）各类基础设施和不动产项目投资2373.59亿元。二是促进贫困地区小微企业发展。2014年，保监会下发《关于保险资金投资创业投资基金有关事项的通知》，支持保险机构设立中小微企业投资基金等，直接对接创业企业、小微企业发展，提升贫困地区发展活力。三是加大保险资金对保障性安居住房项目建设支持力度，改善城市低收入家庭特别是特困家庭住房困难问题。

二、当前保险业服务精准扶贫工作存在的问题

（一）贫困地区群众对保险扶贫认识欠缺

由于广大农村地区的保险普及程度较低，所以农民对保险的认同度较低，在一些边远农村，不少农民对保险还存在忌讳和抵触的心理。此外，一些贫困地区的政府部门对保险在社会管理等方面功能的认识也比较欠缺，对如何利用保险工具管理生产生活风险、解决小微企业和贫困人口融资难等问题的认识有待提高。笔者在湖南省怀化地区麻阳县、云南楚雄州等地调研时发现，尽管在当地政府推动下，不少农户种植粮食作物、经济作物的积极性有较大提高，但依然没有改变“靠天吃饭”的局面，受访农户明确表示若发生自然灾害、或虫病、瘟疫等，收成仍然难以保障，并没有任何农户提及农业保险，即使了解到当前各级政府对于保费补贴的支持政策，不少农户仍然表示兴趣不大。甚至某些农户忌讳和抵触心理严重，往往谈“险”色变，认为“险”即危险,买保险反而是不祥之兆。一些部门对保险在社会管理方面的认识也都比较欠缺，对如何利用保险工具管理生产生活风险、解决小微企业和贫困人口融资难等问题的认识与发达地区差距甚大。

（二）保险扶贫创新没有配套政策支持

 一般来说，欠发达地区都具有带有地域特色和优势的产业，对当地农业经济、农民脱贫致富至关重要。虽然保险机构针对各地区的特色农业开发了一些有针对性的保险产品，但国家配套扶持政策的力度还不够，使这类特色农险的良性发展机制形成受到阻碍。此外，由于保险公司的产品设计权限都在总公司，所以针对贫困地区的保险产品往往是全国“一刀切”，难以满足特色区域、特色产业的个性化需求。以农业保险为例，中央政府目前仍然仅对一些关系国计民生的作物实施补贴，而对于地方特色作物并未纳入补贴范畴。

（三）激励机制欠缺影响保险扶贫积极性

由于商业企业先天的逐利性和短期偏好，加之激励保险机构参与扶贫的机制和政策缺乏，保险机构普遍对于投入大、见效慢、利润薄的三农保险以及“保险扶贫”工作积极性较低，虽有当地政府和保监局的积极推动，但保险机构多是“雷声大雨点小”，工作不积极不主动，往往浅尝辄止地搞个试点或是干脆捐点钱应付了事。一些机构提供的保险产品也带有明显的应付痕迹，产品保障额度过低，保险责任过窄，与实际风险损失差距过大，经济补偿的作用不明显，因此不受农民欢迎。以种养两险为例，同时，由于农业大县往往财政实力羸弱，难以承担中央政府要求的保费补贴配套政策。这在一定程度上限制了农业保险的发展。加之在一些财政不足的县区，县区级财政补贴的缺位也在一定程度上影响了保险公司的积极性。

（四）适用人才缺乏影响保险扶贫工作开展

由于自然环境较差、物质待遇偏低、管理机制落后，贫困地区人才流失通常较为严重，“孔雀东南飞”的现象比较普遍。外面的人才请不来，自己的人才留不住，导致无论是在政府还是在企业，把握政策水平高、整合资源能力强、推进发展思路宽的人才都比较缺。具体到地方政府层面就表现为“墨守成规”、“慵政懒政”现象较为普遍，扶贫开发缺乏可持续发展理念，过分注重短期利益，为出业绩不惜破坏本已脆弱的生态坏境，引进高耗能、高污染的落后产业。具体到保险企业层面就表现为目光只盯在自家保费收入和利润上，醉心于小市场的零和游戏，缺乏深耕保险市场、保护行业形象和协同发展共同把“蛋糕”做大的理念。同时，缺乏高层协调联动，把握政策能力不足，难以把握住保险业面临的新的政策机遇期，也难以同步响应地方政府的扶贫政策变化和扶贫项目发展，可能错失参与地方经济社会管理、推进保险业向广度深度发展的良机。

三、推进我国保险业精准扶贫的建议

（一）广泛宣传动员，打造积极主动支持保险扶贫的大环境

一是组织开展“送金融保险知识下乡”活动。监管部门及保险机构可以定期选派政策理论扎实、监管经验丰富、保险业务娴熟的人员到贫困地区，有重点地向当地政府、干部群众宣传讲解“金融扶贫”和“保险扶贫”的相关知识，提升贫困人口的保险意识。二是双管齐下，提升贫困地区保险密度和深度。加强宣传引导，提升农民投保意识，合理引导、扩大政策性保险在贫困村的参保范围。鼓励保险机构向贫困地区延伸机构，提高贫困地区保险密度和深度。三是设立“保险业精准扶贫示范县”。监管部门可以联合当地政府在保险机构所在地区设立“保险业精准扶贫示范县”，打造保险业精准扶贫亮点工程，以示范的力量带动整体保险意识的提升。

（二）加强与其它金融扶贫方式融合，促进保险与信贷形成合力

建议研究探索“农业保险+农业信贷”的信贷扶贫模式以及“扶贫小额贷款保证保险”“农业保单质押贷款”等业务，在确保降低农民贷款门槛的同时，充分发挥保险机制在扶贫开发中的积极作用。开展“小农户+小贷款+小保险”，提高扶贫对象小额人身保险覆盖率，努力在精准扶贫中发挥保险的风险保障与融资促进作用。运用保险手段为信贷投放提供风险缓释，让保险资金在保障农业经营风险中充分发挥作用。

（三）产品深度开发：加快推广特色农险产品，适应精准扶贫需要

结合地域特色，开发特色险种。首先，支持和鼓励保险公司优先开发贫困地区特色果蔬、养殖等险种。其次，开展农险创新产品试点。再次，打造整体保险解决方案。针对农村贫困群体特点，量身打造保障和服务的整体保险解决方案。最后，扩大农险财政补贴范围。将政策性农业保险品种补贴范围，从主要服务于传统农业产品，扩大至种植面积不断增加的反季节蔬菜等农作物。要更多地推进政府和社会资本的合作模式，探索将现有的扶贫项目、资金整体打包，转化为政府采购的形式，集中投入资金开展企业产业化扶贫。

（四）产品宽度拓展：扩大保险产品延伸范围，优化保险产品支持体系

针对精准扶贫中农险产品稀缺的实际，开发投保范围广的险种，从单纯的农业种植、养殖、海上捕捞、家庭财产狭小的业务发展圈子跳出来，把农险服务扩充到农产品深、精、稀发展的道路上来，走高精尖加工、质量品质独特、销售市场广阔保险经营的轨道上来。大力发展农村财产、人身、医疗等保险业务，在防止因灾、因病致贫等方面发挥重要的保障作用。扩大政策性保险在贫困县的参保范围。鼓励保险企业向贫困地区延伸机构，提高贫困地区保险密度和深度。

（五）立足贫困地区需要，完善扶持政策

探索使用财政扶贫资金参与贫困农户保险保费补贴机制，增加贫困村农户保费补贴和保险公司在贫困地区保险业务的费用补贴。此外，建议改革政策性保险保费分摊机制，逐步提高中央财政补贴标准，合理确定贫困地区市级财政补贴标准，降低或取消县级财政补贴。运用保险机制创新公共服务方式，推进政府职能转变。在开展精准扶贫工作中，鼓励政府部门采取委托经办、直接购买等多种方式，充分利用商业保险机构的专业团队，提供效率更高、服务更广的公共服务。对公益性较强的保险服务，给予一定的财政补贴和税收优惠。同时，也考虑将政府推动农业保险纳入“民生工程”范畴，对其绩效予以考评。建议改革政策性保险保费分担机制。建议提高中央、省级财政补贴标准，合理确定贫困地区市级财政补贴标准，取消县级财政补贴。运用保险机制创新公共服务方式，推进政府职能转变。政府的财政扶贫资金，应该更多地扮演风险承担者的责任。

（六）发动保险投资引擎，引导险资支持贫困地区建设

一是根据产业扶贫相关要求，针对众多贫困地区基础设施薄弱的发展瓶颈，鼓励和引导新设立的“中国保险投资基金”等保险资金及有关保险公司，在生态环保、农业水利、市政交通、能源、信息等基础设施建设和健康养老、文化教育等社会事业领域积极投资，对贫困地区的优势产业进行多元化投资或设立支持当地优势产业发展的专项投资基金。二是建议引导保险资金为贫困地区重大战略平台和重大建设项目提供金融服务。三是建议进一步完善“险资扶贫”项目对接机制。加强保监会与贫困地区政府的沟通联系，进一步完善“险资扶贫”项目对接机制，编制项目对接目录，并抓好后续工作的跟踪落实。此外，进一步完善人才交流培养机制，将地方政府年轻干部派到保险机构交流锻炼，增强地方政府运用保险工具精准扶贫和推动发展的内生动力。

总之，利用保险杠杆，助推国家精准扶贫，是一项庞大系统的社会工程，是落实《中共中央、国务院打赢脱贫攻坚战的决定》的重要举措和战略需要，保险业应该抓住“精准扶贫、精准脱贫”这条主线,进一步提高贫困地区保险密度和深度。通过精准发力,完善保险金融服务,促进贫困地区和贫困人口提升自我发展能力,增强贫困地区“造血”功能,帮助帮助贫困户增收,实现脱贫致富。各方主体都应积极服从国家战略需要，用尽智慧、奉献才能、竭尽全力，为打赢精准脱贫攻坚战做出坚持不懈努力，确保广大贫困人口共同携手迈进小康社会。（作者：曾之明，民建会员、湖南商学院财政金融学院研究所所长）